Інструменти
Ukrainian (UA)English (United Kingdom)Polish(Poland)German(Germany)French(France)Spanish(Spain)
П'ятниця, 21 лип. 2017

ВИБОРЧА СИСТЕМА УКРАЇНИ

Виборча система України

Закон України “Про вибори народних депутатів України” Прийняття Верховною Радою УРСР 24 серпня 1991 р. Акта про державну незалежність України стало історичною точкою відліку, з якої розпочалася розбудова незалежної держави і створення національного законодавства. Саме в цьому історичному документі передбачено Всеукраїнський референдум на його підтримку. Він відбувався на старій законодавчій основі колишнього СРСР, яка не відповідала сучасним політико-правовим, соціально-економічним та ідеологічним реаліям. Тому першочерговим завданням молодої Української держави стало реформування виборчого законодавства.

Закон України “Про вибори народних депутатів України”, на підставі якого і мав формуватись вищий законодавчий орган держави — Верховна Рада України, був складений так, що він надавав переваги контрольованій комуністами владі й створював численні перешкоди для участі у виборах демократичній опозиції. У ньому, зокрема, містились такі недемократичні норми: надання окружним виборчим комісіям право підбирати кандидатів у депутати через оцінку їхніх платформ; обмеження права установ на висунення кандидатів залежно від їхньої чисельності; обмеження форм агітації; фінансування виборчої кампанії та ін.

У контексті боротьби з такими умовами ведення виборчої кампанії Рух та Український депутатський клуб розробили альтернативний проект Закону про вибори, який не був прийнятий.

В українському політикумі було декілька підходів: одні обстоювали лише мажоритарну виборчу систему (це переважно “ліві” партії та “партії влади”); інші — пропорційну (НРУ); треті — змішану (ПДВУ). Серед прихильників змішаної виборчої системи тривали дискусії про кількісні пропорції депутатського складу — хтось віддавав перевагу мажоритарному представництву або пропорційному, хтось відстоював принцип рівного представництва. Кожна зі сторін висувала аргументи на користь певного типу  виборчої системи. Результатом цього протистояння стало ухвалення 18 листопада 1993 р. Закону України “Про вибори народних депутатів України”. Він зберігав старий мажоритарний принцип абсолютної більшості, визнавав право трудових колективів бути суб’єктами виборчого процесу, спрощував процедуру висунення кандидатів, що об’єктивно ускладнювало виборчу кампанію з огляду рядового виборця, надавав перевагу виконавчим органам у формуванні виборчих комісій, не передбачав жорстких норм відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Суттєвий недолік Закону — те, що він надавав статус суб’єкта виборчого процесу (крім громадян і партій) трудовим колективам, підприємствам з відносинами виробничої й адміністративної залежності, що перешкоджало вільній реалізації виборчого права громадян.

У 1994—1995 рр. політичне протистояння різних гілок влади змусило Верховну Раду України другого скликання до вдосконалювати виборче законодавство. Певний поступ демократичних реформ і партійні інтереси стали запорукою ухвалення нового виборчого закону, а спроба, реформувати виборче законодавство України була вдалішою за попередні. У прийнятому 8 червня 1995 р. Конституційному договорі містилась норма про те, що наступні вибори народних депутатів України відбуватимуться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) виборчою системою. Цим фактично визнавався один з основних напрямів подальшого вдосконалення парламентського виборчого законодавства.

Для узгодження запропонованих законопроектів у листопаді 1996 р. створили Тимчасову узгоджувальну комісію, яка складалася із представників різних депутатських груп і фракцій. Проект закону, підготовлений нею, у першому читанні прийняла Верховна Рада України 12 березня 1997 р. Відтак парламент упродовж року 13 разів повертався до прийняття цього закону, і лише 22 жовтня 1997 р., після тривалого і запеклого протистояння між парламентом і Президентом України, його прийняли. Принциповою відмінністю нового виборчого законодавства стало те, що в ньому вперше в українській історії застосовували змішану мажоритарно-пропорційну виборчу систему. Отже, 225 із 450 депутатів парламенту обирали в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою відносної більшості, а половину депутатських місць виборювали в загальнонаціональному багатомандатному виборчому окрузі за пропорційним принципом.

Нововведенням стало так зване позитивне голосування: виборець не викреслював зі списку тих претендентів, проти котрих голосував, а ставив позначку поряд із прізвищем кандидата у депутати чи назвою політичної партії, за яких віддавав голос. Закон передбачав чотиривідсотковий виборчий бар’єр для проходження у парламент. Право висунення списків кандидатів мали політичні партії та виборчі блоки. Запровадження нової виборчої системи стало, безперечно, позитивним кроком у формуванні політично відповідальної влади.

Наближення нових парламентських виборів, призначених на 31 березня 2002 р., знову висунуло на передній план політичної боротьби Закон “Про вибори народних депутатів України”. Багатомісячні дебати тривали головно стосовно типу виборчої системи — більшість фракцій парламенту виступали за пропорційну виборчу систему, а Президент — за змішану. Парламент неодноразово приймав різні варіанти цього Закону, а Президент накладав вето й надсилав їх до Верховної Ради на доопрацювання зі своїми зауваженнями. Лише 30 жовтня 2001 р. Президент підписав Закон, прийнятий Верховною Радою 18 жовтня 2001 р. Він, безумовно, був компромісний і недосконалий. Скажімо, питання про впровадження пропорційної системи виборів було перенесено на майбутнє.

Черговим кроком на шляху державного регулювання виборчого процесу стало прийняття 25 березня 2004 р. нового Закону “Про вибори народних депутатів України”, який остаточно закріпив суто пропорційну систему виборів українського парламенту за виборчими списками від політичних партій і виборчих блоків. Стаття 1 цього Закону стверджує: вибори депутатів здійснюються на засадах пропорційної системи з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому округзі з виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій.

Пропорційна система із закритими списками була вигідною лише партійним лідерам і не вирішила суспільні проблеми. До партійних списків потрапляли не за фаховими якостями, а за принципом лояльності до партійного керівництва.

Голосування за партійними списками, з огляду на колективний характер, переважно зменшує вплив особистостей, віддаючи перевагу єдності цілей та устремлінь перед особистими якостями кожного — всі ці елементи діють у напрямі зростання впливу партій. Депутати були залежними від партійного керівництва, що й зумовило фактично монополію партій.

Окрім того, дослідники вказують на такі недоліки чинної виборчої моделі: недостатнє інформаційне забезпечення виборчого процесу; звуження бази для висунення кандидатів у депутати, відсутність механізмів забезпечення пасивного виборчого права, зокрема прав жінок і меншин мати доступ до політичного управління; домінування партій лідерського зразка у виборчому процесі; деперсоніфікація вибору.

Наслідки застосування цієї виборчої моделі в Україні: комунікаційний “зазор” між владою та суспільством, незадовільний рівень політичного дискурсу, зведення його в площину медіа-спектаклю; консервація політичних еліт і формування специфічного інтересу політичного класу, який полягає у збереженні панування та доступі до розподілу ресурсів, усуненні від управління більшості громадян; послаблення діяльності парламентських структур у царині законодавчого забезпечення стратегічних цілей суспільного розвитку, політизація діяльності парламентських структур.

Зауважимо, також, що з 2006 р. ця модель була однаковою для виборів різного рівня — і парламентських, і місцевих (обласних, районних, міських, районних у містах) рад.

Без перебільшення, Україна витворила унікальну виборчу систему, яку не можна розглядати як цілісність на різних рівнях представництва. Покладення в основу формування органів місцевого самоврядування суто партійного представництва суперечило Європейській хартії місцевого самоврядування.

Науковці Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України вважають, що єдина електоральна формула формування парламенту та місцевих органів влади ігнорує принципову різницю спеціалізації функцій кожної з них. Окрім того, застосування такого підходу до формування складу представницьких органів влади і на парламентському, і на місцевому рівнях призвело до кумулятивного ефекту капсулізації влади та визнання закритих процедур делегування влади як таких, котрі не підтримують демократію.

Тотальне застосування принципу представництва від партій, що спричиняє політичний корпоративізм і гіпертрофію ролі політичних партій, ставило під сумнів ефективність виборів як базового інституту демократії у формуванні належного представництва й урядування в країні загалом. Тому суспільство дедалі більше опиралося такій виборчій моделі. Зрозуміло, що спіраль відчуження владного корпусу від виборця з цієї причини, а також зважаючи на нереформованість відносин влади закручена надзвичайно сильно. За великого обсягу влади надто малою є міра відповідальності представницької влади і надто малим — вплив громадянина на формування корпусу представництва. Корекцію виборчої системи в Україні доцільно  здійснювати передусім задля усунення цих недоліків та відновлення демократичного потенціалу пропорційних моделей.

Зауважимо також, що цих недоліків позбутися лише внаслідок удосконалення виборчих процедур важко, адже за будь-якої моделі вибір робиться із соціальних груп, котрі на момент виборів політично оформлені. Формувати відповідальну владу треба проводячи глибокі системні реформи у сфері демократизації легітимаційних процедур та управління.

17 листопада 2011 р. Верховна України ухвалила новий проект закону “Про вибори народних депутатів України”. Попри численні заяви політиків стосовно необхідності вдосконалення пропорційної системи й запровадження преференційного голосування, закон повертався до вже існуючої раніше змішаної (пропорційно-мажоритарної) виборчої системи. Згідно з новим виборчим законодавством 225 депутатів обиратимуть в одномандатних округах за системою відносної більшості, а ще 225 — за пропорційною виборчою системою із закритими партійними списками. Закон встановив пятивідсотковий виборчий бар’єр для політичних партій, вилучив графу “Не підтримую жодного кандидата” і скоротив термін виборчої кампанії зі 125 до 90 днів.

Основні недоліки цієї системи, на думку експертів, такі: значна кількість “утрачених” голосів виборців (за оцінками громадської мережі “ОПОРА”, втрати ці становили 1998 р. — 15 млн (58 %); можливість використання адміністративного ресурсу в мажоритарних округах; ліквідація норми про обов’язок друкування виборчих бюлетенів на одному підприємстві.

Отже, за період незалежності України 4 рази змінилася виборча формула (мажоритарна двотурова абсолютної більшості — змі­шана — пропорційна — змішана) та двічі магнітуда округів (450—225/1-1).

Закон України “Про вибори Президента України” формувався весь період після проголошення незалежності держави. Кожні наступні президентські вибори відбувалися за новим виборчим Законом.

Рішення про доцільність запровадження в Україні посади Президента України і проведення загальнонародних президентських виборів прийняте Верховною Радою Української РСР 21 червня 1991 р. Повноваження та порядок обрання Президента України визначав Закон УРСР “Про Президента Української РСР” від 5 липня 1991 р. Згідно з ним право висунення кандидатів надано зареєстрованим відповідно до законодавства України політичним партіям, котрі мали не менше 1 тис. членів, і виборчим блокам політичних партій, а також зборам виборців, якщо в них взяло участь не менше 500 громадян України.

Для реєстрації кандидатам треба було зібрати підписи на свою підтримку не менше ніж 100 тис. громадян, котрі мали право голосу, в тому числі не менше ніж 1,5 тис. громадян у кожному з 2/3 загальної кількості виборчих округів.

Дострокові президентські вибори 1994 р. відбувалися за новою редакцією Закону України “Про вибори президента України”, ухваленою 24 лютого 1994 р. Напередодні наближення чергових президентських виборів (1999) чинне виборче законодавство фактично вже не відповідало новим соціально-політичним реаліям і не могло забезпечити організацію виборів на належному правовому й організаційному рівні. Цими обставинами й необхідністю проведення виборів Президента в термін, визначений Перехідними положеннями Конституції України, було зумовлене розроблення у 1998 р. низки законопроектів про вибори глави держави.

У Верховній Раді було зареєстровано чотири окремі законопроекти, підготовлені народними депутатами України В. Шевченком, Ю. Іоффе й О. Кучеренком, О. Лавриновичем, О. Єльяшкевичем та О. Турчиновим, О. Карповим і Т. Стецьківим. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 3 листопада 1998 р. “Про проекти законів України про вибори Президента України” у Комітеті Верховної Ради з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад було підготовлено узгоджений законопроект, передусім на підставі положень проекту, внесеного народним депутатом України О. Лавриновичем.

Лише 5 березня 1999 р. Закон України “Про вибори Президента України” ухвалила Верховна Рада. Він набув чинності 25 березня 1999 р. Однак до тексту двічі вносили зміни безпосередньо в процесі виборчої кампанії. У Законі передбачено нововедення: змінено порядок висунення претендентів у кандидати — ним наділено тільки політичні партії та збори виборців; більшої демократичності набув принцип формування територіальних і дільничних виборчих комісій; чіткіше виписано процедуру голосування і підрахунку голосів; ужито додаткових заходів стосовно недопущення підробки та фальсифікації виборчих бюлетенів; запроваджено принцип так званого позитивного голосування. Президент України може бути обраним у другому турі незалежно від кількості виборців, котрі взяли участь у голосуванні.

Після того, як закон набув чинності до нього було внесено чимало змін, які вдосконалювали порядок виборів Президента України. Остання редакція Закону прийнята Верховною Радою України 18 березня 2004 р. Він складається з 13 розділів та 105 статей. Саме за цією редакцією відбувалися останні президентські вибори 2004 р.

 

Унаслідок виявлення численних системних порушень Закону та з метою їхнього усунення Верховна Рада України 18 грудня 2004 р. прийняла Закон “Про особливості застосування Закону України “Про вибори Президента України” за повторного голосування 26 грудня 2004 року”, на підставі якого й відбувалося переголосування другого туру президентських виборів 2004 р.