Фінансування виборчого процесу в Україні. Стаття 50 Закону “Про вибори народних депутатів України” визначила такі джерела фінансування виборів: кошти Державного бюджету України; кошти виборчих фондів партій — суб’єктів виборчого процесу. Фінансувати виборчу кампанію з інших джерел заборонено.

З метою забезпечення принципів гласності, прозорості, чесності, рівних прав партій, кандидатів у депутати, яких зареєстровано в багатомандатному виборчому окрузі, для своїх виборчих кампаній визначається обов’язок утворювати власні виборчі фонди. Обсяг коштів для підготовки і проведення виборів щорічно передбачається окремим рядком у Законі про Державний бюджет України за поданням ЦВК. Відповідно до Бюджетного кодексу України ЦВК розробляє бюджетні запити про фінансування окремих видів виборів для подання Міністерству фінансів України, яке на підставі аналізу цього бюджетного запиту готує пропозиції щодо фінансування виборів до проекту Закону про Державний бюджет України (ст. 36 Бюджетного кодексу України).

Закон встановлює порядок, згідно з яким кошти на підготовку і проведення виборів депутатів, передбачені Державним бюджетом України, повинен перераховувати Кабінет Міністрів України на рахунок ЦВК у триденний строк з дня оголошення про початок виборчого процесу. За умов незавершеного фінансування виборів депутатів у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на підготовку та проведення виборів, Закон передбачає відшкодування Кабінетом Міністрів України кредиторської заборгованості ОВК до закінчення фінансового року.

Головним розпорядником коштів Державного бюджету України, котрі виділяються на фінансове забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів, є ЦВК. Розпорядники коштів нижчого рівня — ОВК. Відповідно до ст. 14, 16 Закону України “Про Центральну виборчу комісію” ЦВК розробляє і затверджує кошторис видатків на підготовку й проведення виборів, визначає порядок використання коштів, контролює їхнє правильне та цільове використання, розв’язує питання матеріально-технічного забезпечення і проведення виборів.

Загальні видатки ЦВК на підготовку і проведення виборів народних депутатів України обраховують по-перше, сама ЦВК, по-друге — всі ОВК, по-третє — всі ДВК. Головний розпорядник коштів Державного бюджету України — ЦВК — затверджує загальний обсяг фінансування ЦВК, кожної ОВК, середні норми видатків окружної комісії, середні норми видатків для потреб ДВК.

До видатків, котрі безпосередньо здійснює ЦВК, належать: оприлюднення у передбачених Законом випадках рішень ЦВК; публікація в газетах “Голос України” й “Урядовий кур’єр” передвиборних програм партій; друкування інформаційних плакатів партій; оплата відповідного часу мовлення на радіо і телебаченні; виготовлення виборчих бюлетенів для голосування та виборчих скриньок, архівних боксів, печаток ОВК; розроблення й упровадження програмно-технічного забезпечення діяльності ЦВК та ін.

ОВК відповідно до загального обсягу фінансування цієї комісії та середніх норм видатків окружних і дільничних комісій у десятиденний строк складає єдиний кошторис видатків. Ці кошториси надсилають до ЦВК для затвердження. Єдині кошториси, затверджені ЦВК, є підставою для перерахування коштів з рахунка ЦВК на рахунки окружних комісій. Реєстраційні рахунки ОВК відкривають в органах Державного казначейства України за місцем розташування цієї комісії.

До видатків ОВК належать передусім оприлюднення в місцевих державних і комунальних ЗМІ рішень окружних комісій, друкування інформаційних плакатів, публікації в місцевих ЗМІ передвиборних програм, оплата часу мовлення на регіональних каналах мовлення радіо і телебачення кандидатів у депутати від партій, оплата праці членів окружної та дільничних комісій, а також осіб, котрих залучають до роботи в цих комісіях, послуг зв’язку, оренди, транспорту, приміщень, виготовлення печаток дільничних комісій і под.

Порядок обліку надходжень, витрат бюджетних коштів, звітності з цих питань затверджує ЦВК разом із Міністерством фінансів України. Контролює правильне та цільове використання коштів ЦВК і відповідні органи Державного казначейства України. ОВК у п’ятнадцятиденний термін з дня офіційного оприлюднення результатів виборів складає та подає до ЦВК фінансовий звіт про надходження і використання коштів Державного бюджету України на підготовку й проведення виборів народних депутатів України, а ЦВК у тримісячний строк — фінансовий звіт до Рахункової палати.

У багатьох країнах застосовують окремі процедури, які передбачають зменшення фінансового “навантаження” на суб’єктів виборчого процесу, це передусім — державні субсидії на фінансування передвиборних кампаній, які надають майже у всіх країнах світу.

 

Державне субсидіювання може відбуватися у грошовій та “натуральній” формі: безоплатне пересилання анкетних листів; реклама за державний кошт (зменшення платежів за користування рекламними щитами, розміщення плакатів); безкоштовне перевезення виборців; проведення партійних мітингів в актових залах урядових будівель та ін. До державного субсидіювання можна зарахувати і надання податкових пільг донорам партій або кандидатам (застосовують це у Канаді). На думку окремих експертів, такі кроки “одержавлюють” політичні партії.

Правила щодо фінансування політичних партій,

прийняті Венеціанською комісією на 46 пленарному засіданні

у Венеції 9—10 березня 2001 року

Венеціанська комісія:

беручи участь у забезпеченні фундаментальних принципів демократії, верховенства права та захисту прав людини, а також у контексті покращення їхніх демократичних гарантій,

відзначаючи з занепокоєнням проблеми, пов’язані з незаконним фінансуванням політичних партій, виявленим нещодавно в багатьох країнах — членах Ради Європи,

беручи до уваги основоположну роль політичних партій для демократії та враховуючи, що свобода об’єднань, зокрема й політичних, є фундаментальною свободою, яку захищає Європейська конвенція з прав людини, та одним з наріжних каменів справжньої демократії, так як це передбачено Статутом Ради Європи,

приділяючи особливу увагу практиці держав у сфері фінансування політичних партій,

визначаючи потребу подальшого сприяння встановленню стандартів у цій сфері на підставі цінностей європейської правової спадщини, прийняла такі принципи:

1. Під політичною партією розуміють об’єднання осіб, одна з цілей діяльності яких — участь в управлінні публічними справами, висування кандидатів під час вільних і демократичних виборів.

2. Такі політичні партії можуть шукати та отримувати  кошти за рахунок державного або приватного фінансування.

А. Постійне фінансування

а. державне фінансування

3. Державне фінансування передбачене для всіх партій, представлених у парламенті.

4. Щоб забезпечити однакові можливості для різних політичних сил, державне фінансування можна також виділяти політичним організаціям, які представляють суттєву частину електорату та висувають кандидатів під час виборів. Рівень фінансування може бути визначений законодавцем на періодичній основі відповідно до об’єктивного критерію.

Для діяльності, пов’язаної лише з політичною активністю партії, можуть встановлювати податкові пільги.

5. Фінансування політичних партій з державного бюджету можливе за умови підконтрольності витрат політичних партій спеціальним державним органом (наприклад, Аудиторській палаті). Держави повинні сприяти політиці фінансової прозорості політичних партій, які отримують державне фінансування.

б. приватне фінансування

6. Політичні партії можуть отримувати приватні фінансові пожертвування. Пожертвування від іноземних держав чи підприємств треба заборонити. Ця заборона не повинна перешкоджати фінансовим пожертвуванням від громадян, які перебувають за кордоном.

Можуть бути визначені інші обмеження, зокрема такі:

— максимальний розмір для кожного внеску;

— заборона пожертвувань від комерційних організацій (підприємств) або релігійних організацій;

— попередній контроль внесків членів партії, які мають намір бути кандидатами на виборах, з боку державних органів з питань виборів.

7. Повинна гарантуватися прозорість приватного фінансування кожної партії. Для досягнення цього кожна партія повинна щороку оприлюднювати річний фінансовий звіт за попередній рік, зі списком усіх пожертвувань, крім членських внесків. Усі пожертвування, які перевищують установлений законодавцем розмір, треба обліковувати та оприлюднювати.

Б. Виборчі кампанії

8. З метою забезпечення рівних можливостей для різних політичних сил витрати на проведення виборчої кампанії мають зводитися до верхньої межі, що відповідає ситуації в країні та пропорційна до кількості виборців.

9. Держава повинна брати участь у покритті витрат на виборчу кампанію шляхом фінансування, яке дорівнює певному відсотку зазначеної верхньої межі або пропорційне до кількості отриманих голосів. У такому фінансуванні може бути відмовлено тим партіям, які не досягнули визначеного порога голосів.

10. Для покриття витрат на виборчу кампанію можна робити приватні внески, але їхній загальний розмір не повинен перевищувати зазначеної верхньої межі. Внески від іноземних держав або підприємств треба заборонити. Ця заборона не повинна перешкоджати фінансовим внескам від громадян, які перебувають за кордоном.

Можуть бути встановлені також інші обмеження, зокрема такі: заборона внесків від комерційних організацій (підприємств) або релігійних організацій.

11. Виборчу фінансову звітність подають органу, відповідальному за нагляд за виборчим процесом, наприклад, виборчій комісії у розумний строк після виборів.

12. Прозорість виборчих витрат досягати шляхом оприлюднення виборчої звітності.

В. Контроль та санкції

13. Будь-які порушення у фінансуванні політичних партій повинні мати санкції, пропорційні серйозності порушення, зокрема у формі позбавлення всього або частини державного фінансування в наступному році.

14. Будь-які порушення у фінансуванні виборчих кампаній повинні мати для партії або кандидата санкції, пропорційні серйозності порушення, зокрема у формі втрати або повного чи часткового відшкодування  державного фінансування, сплати штрафу або іншої фінансової санкції, або скасування результатів виборів.

15. Зазначені правила щодо накладання санкцій повинні застосовувати обрані судді (конституційного або інших судів) відповідно до закону.

 

Рекомендація Парламентської асамблеї Ради Європи (№ 1516)

щодо фінансування політичних партій

Прийнята 22 травня 2001 року Постійним комітетом від імені Асамблеї

Фінансування політичних партій

1. Громадяни демонструють зростаюче занепокоєння щодо корупції, пов’язаної з поступовою втратою політичними партіями незалежності та випадками незаконного впливу на прийняття політичних рішень через фінансові важелі. Асамблея, наголошуючи, що політичні партії є найважливішою складовою плюралістичної демократії, серйозно стурбовані ситуацією, що склалася.

2. Скандали, пов’язані з фінансуванням політичних партій у декількох країнах-членах Ради Європи у різних частинах континенту останніми роками продемонстрували, що ця проблема потребує негайного вирішення, щоб запобігти втраті інтересу громадськості до політичного життя у їхніх країнах.

3. Щоб підтримати та посилити впевненість громадян у своїх політичних системах, держави-члени Ради Європи повинні прийняти правила, які регулюватимуть фінансування політичних партій і виборчих кампаній.

4. Асамблея дотримується думки, що загальні принципи, на яких ці правила повинні ґрунтуватися, треба сформулювати на європейському рівні.

5. У зв’язку з цим Асамблея звертає увагу на діяльність органів Ради Європи у цій сфері, зокрема на Правила фінансування політичних партій, прийняті Венеціанською комісією в березні 2001 р., та діяльність, що триває, Робочої групи Ради Європи з питань фінансування  політичних партій, яка спрямована на формування рекомендацій державам-членам стосовно “спільних правил проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній”.

6. Умови, в яких політичні партії здійснюють свою діяльність, змінилися за останні десятиліття і потребують суттєвих фінансових ресурсів для здобуття популярності та політичної підтримки своїх ідей. Асамблея вважає, що регулятивні механізми повинні враховувати ці реалії та забезпечити політичним партіям можливість отримання достатніх ресурсів для виконання своїх завдань і функцій.

7. Асамблея переконана, що правила фінансування політичних партій і виборчих кампаній повинні базуватись на таких принципах: обґрунтований баланс між державним і приватним фінансуванням; справедливі критерії розподілу державної допомоги партіям; суворі правила щодо приватних пожертв; установлення межі для партійних видатків, пов’язаних із виборчими кампаніями; повна прозорість звітності; створення незалежного органу аудиту та встановлення адекватних санкцій для порушників правил.

8. Враховуючи наведене, Асамблея вважає:

А. Стосовно джерел фінансування

1. Держави повинні заохочувати участь громадян у діяльності політичних партій, враховуючи фінансову підтримку партій. Треба визнати, що членських внесків, традиційних і безспірних джерел фінансування недостатньо з огляду на постійно зростаючі витрати на політичну боротьбу.

2. Політичні партії повинні отримувати фінансування з державного бюджету для запобігання встановленню залежності від приватних донорів і гарантувати рівні можливості для усіх політичних партій. Державне фінансування повинно, з одного боку, визначатися пропорційно до політичної підтримки, яку має партія, з урахуванням таких об’єктивних критеріїв, як кількість поданих голосів або здобутих місць у парламенті, з іншого — надавати новим партіям можливість з’являтися на політичній арені та на чесних умовах конкурувати зі стійкішими партіями.

3. Державне фінансування не повинно перевищувати рівня, потрібного для досягнення вищезазначених цілей, оскільки надмірна залежність від державного фінансування може призвести до послаблення зв’язків між партіями та їхнім електоратом.

4. Крім фінансової допомоги, держава може здійснювати непряму фінансову підтримку політичних партій на підставі закону, наприклад, покриваючи поштові витрати та оренду приміщень для зустрічей, підтримуючи партійні засоби масової інформації, молодіжних організацій і дослідницьких інститутів, а також, надаючи додаткові пільги.

Поряд із державним фінансуванням приватне фінансування є важливим джерелом фінансування політичних партій. Оскільки приватне фінансування, зокрема пожертвування, створює можливості для впливу та корупції, то треба застосовувати такі правила:

а) заборона пожертвувань від державних підприємств, підприємств, які перебувають під державним контролем, фірм, що виробляють товари чи надають послуги для публічного адміністративного сектора;

б) заборона пожертвувань від компаній, розташованих в офшорних зонах;

в) суворі обмеження на пожертвування від юридичних осіб;

г) законодавча межа максимальної суми пожертвувань;

д) заборона пожертвувань від релігійних інституцій.

Б. Щодо витрат під час виборчих кампаній

Держави повинні визначити верхні межі дозволених витрат під час виборчих кампаній. Оскільки немає верхнього порогу витрат, то немає обмеження на зростання цін, що стимулює партії інтенсифікувати пошук нових коштів.

В. Щодо прозорості

Фінансування політичних партій повинно стати цілком прозорим, тому розроблено такі вимоги:

1) вести сувору звітність усіх надходжень і видатків, які треба подавати принаймні раз на рік для перевірки незалежним ревізійним органам та оприлюднювати;

2) розкривати особу донорів, які надали підтримку вище певної межі.

Г. Стосовно контролю

Держави повинні створити незалежні ревізійні органи, наділені достатніми повноваженнями нагляду за звітністю політичних партій і витратами, пов’язаними з виборчими кампаніями.

Д. Стосовно санкцій

У випадках порушення законодавства  політичні партії треба піддавати санкціям, враховуючи часткову або повну втрату чи примусове відшкодування державних внесків, а також накладання штрафів. Коли встановлена індивідуальна відповідальність, то санкції повинні передбачати анулювання мандата або тимчасове позбавлення права обіймати певну посаду.

Е. Стосовно “третіх осіб”

Законодавство щодо фінансування політичних партій і виборчих кампаній має також поширюватися на юридичних осіб, пов’язаних із політичними партіями, як-от політичні фундації.

9. Отже, Асамблея рекомендує Комітету міністрів:

1) прийняти “спільні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній”, враховуючи роботу Багатопрофільної групи з питань корупції відповідно до пропозиції її Робочої групи з питань фінансування політичних партій, сформульовані вище принципи та Правила, прийняті Венеціанською комісією у березні 2001 року;

2) запропонувати державам-членам прийняти законодавство з фінансування політичних партій і виборчих кампаній, яке б ґрунтувалося на сформульованих вище принципах, відображених у правилах Ради Європи.